Novità legislative: L. 14 settembre 2011, n. 148 (Gazz. Uff. n. 216 del 16 settembre 2011)

1. Premessa. Con la l. 14 settembre 2011, n. 148 è stato convertito con modifiche il d.l. n. 138/2011 recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione e lo sviluppo” (v. Rel. n. III/11/2011). Con riguardo al delitto di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro, introdotto dal decreto all’art. 603-bis cod. pen., la legge di conversione si è limitata a modifiche formali e di dettaglio della disciplina delle pene accessorie che non impongono alcun approfondimento (e pertanto si invia all’analisi della nuova fattispecie contenuta nella Relazione di questo ufficio citata in precedenza), mentre assai più importanti e di sostanza si rivelano gli interventi sul sistema di tracciabilità dei rifiuti (c.d. SISTRI), abolito dal d.l. n. 138/2011 e invece ripristinato dal Parlamento, sebbene con un profilo diverso da quello previgente. La legge di conversione ha infine introdotto inedite modifiche allo statuto dei reati tributari contenuto nel d. lgs. 10 marzo 2000, n. 74.
2. Il reinserimento del Sistema di tracciabilità dei rifiuti (SISTRI). Come già anticipato nella Relazione di questo Ufficio n. III/11/2011 del 5 settembre 2011, l’improvvisa abrogazione, ad opera del d.l. n. 138/2011, delle disposizioni del Testo Unico Ambientale riguardanti il Sistema di tracciabilità dei rifiuti, meglio noto come SISTRI, era stato oggetto di critiche già all’indomani dell’entrata in vigore del decreto in data 13 agosto u.s.
Un primo passo a favore del reinserimento si era avuto dopo che le Commissioni congiunte Bilancio del Senato e della Camera dei Deputati avevano disposto l’audizione delle parti sociali sulla manovra durante la Seduta n. 28 del 25 agosto 2011. In tale occasione solo Rete Imprese Italia (CasArtigiani, CNA, Confartigianato imprese, ConfCommercio, ConfEsercenti), CGIL e UGL avevano inserito nei loro dossier, consegnati alla 5ª Commissione permanente (Bilancio), delle specifiche osservazioni sull’abrogazione del SISTRI.
In un secondo momento, più nello specifico, la Commissione Territorio, Ambiente e Beni ambientali del Senato aveva votato (quasi) all’unanimità dei suoi componenti un parere (v. Resoconto sommario n. 290 del 23/08/2011) che mirava al mantenimento del SISTRI. Nel
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parere la Commissione osservava come l’art. 6 della Manovra-bis avesse disposto la soppressione del SISTRI e il ritorno il sistema cartaceo per la tracciabilità dei rifiuti. Tale regime, affidato al principio di autodichiarazione, come si legge nel documento, “in passato non ha saputo evitare quell’assoluta incertezza intorno alla sorte definitiva di ingenti quantitativi di rifiuti, non solo pericolosi, che pone a rischio nel nostro Paese la salute dei cittadini oltre che la tutela dell’ambiente, creando i presupposti per il perdurare di traffici illeciti legati al settore dei rifiuti”. Secondo la Commissione, dunque, “la generalizzata soppressione del sistema SISTRI, lungi dall’assicurare risparmi di spesa, espone il Paese agli oneri finanziari conseguenti al prevedibile esito di una procedura di infrazione per violazione della normativa comunitaria, che come noto impone per i rifiuti pericolosi l’obbligo della tracciabilità (articolo 17 della direttiva quadro sui rifiuti 2008/98/CE).” Ulteriormente, si evidenziava, “l’improvviso ritorno al vecchio sistema cartaceo rende elevato il rischio dell’attivazione di un contenzioso, dagli esiti imprevedibili, da parte di quanti – ovvero la stragrande maggioranza degli obbligati – hanno già sostenuto i costi necessari per adeguarsi per tempo al sistema SISTRI”.
Alla stregua di ciò la Commissione aveva espresso il suo parere favorevole al ripristino del “sistema SISTRI, prevedendone, in via principale e nel rispetto del già previsto scaglionamento per i produttori di rifiuti pericolosi con un numero di dipendenti fino a 10 unità, la piena operatività a far data dal 1° gennaio 2012 e valutando l’opportunità di interventi, sentite le organizzazioni maggiormente rappresentative delle categorie economiche, finalizzati a superare in particolare difficoltà tecniche ed operative e prevedendo eventuali esenzioni ulteriori per tipologie di rifiuti che non presentino aspetti di particolare criticità ambientale”.
Terza tappa fondamentale è stato il passaggio davanti alla Commissione Bilancio del Senato, con l’approvazione di uno degli emendamenti al D.D.L. di conversione del D.L. n. 138/2011 (A.S. n. 2887) presentati sul SISTRI, così aprendo la strada ad un “ripristino” del nuovo Sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti. L’emendamento proposto era il n. 6.15 col quale si proponeva di sostituire i due commi della Manovra (art. 6, commi 2 e 3, d.l. n. 138/2011) che avevano decretato la soppressione del SISTRI. Il testo votato in Commissione ha previsto l’avvio dell’operatività del SISTRI dal 9 febbraio 2012 pressoché per tutti i soggetti obbligati, nonché la programmazione di una fase di verifica tecnica di “software” e “hardware” e “test” di funzionamento ad ampia partecipazione degli utenti, da effettuarsi tra l’entrata in vigore della legge di conversione della Manovra di ferragosto e il 15 dicembre 2011.
Le novità rispetto al testo originario della Manovra-bis sono dirompenti.
Innanzitutto, il testo implica un cambio di rotta dell’Esecutivo sulla decisione di sopprimere il SISTRI e tutte le norme ad esso relative. In secondo luogo, poi, si prevede la necessità di una “verifica tecnica delle componenti “software” e “hardware”, anche ai fini dell’eventuale implementazione di tecnologie di utilizzo più semplice rispetto a quelle attualmente previste, organizzando, in collaborazione con le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, “test” di funzionamento con l’obiettivo della più ampia partecipazione degli utenti.”: in altre parole, come è stato evidenziato dai primi commentatori (C. Bovino, Manovra bis: SISTRI, OK 2
anche dalla Commissione Bilancio, in http://www.ambientesicurezza.ipsoa.it), semplificazione del sistema previo utilizzo di tecnologie “di utilizzo più semplice” e nuovi test da condurre con la collaborazione delle maggiori associazioni di categoria.
Infine, accanto alla proroga dell’avvio del SISTRI al 9 febbraio 2012, si mantiene ferma la previsione del decreto sviluppo (D.L. n. 70/2011, art. 6, comma 2, lettera f-octies) che ha stabilito che per i soggetti di cui all’art. 1, comma 5, del D.M. 26 maggio 2011 (ossia i produttori di rifiuti con massimo 10 dipendenti), la data di partenza sia stabilita con successivo D.M., comunque non antecedente al 1° giugno 2012.
Com’è noto, la legge di conversione del d.l. n. 138/2011 (L. 14 settembre 2011, n. 148) non ha apportato modifiche al predetto emendamento, confermandosi dunque il dies a quo di operatività del SISTRI per il 9 febbraio 2012, fatta eccezione per i produttori di rifiuti con massimo 10 dipendenti, per i quali l’entrata in vigore non potrà essere prima del 1 giugno 2012.
Con la sostituzione dei commi 2 e 3 dell’art. 6 del d.l. n. 138/2011 ad opera della L. n. 148/2011, cessa inoltre l’effetto abrogativo delle disposizioni in un primo momento soppresse che, pertanto, sono da intendersi reintrodotte nell’ordinamento e, precisamente:
a) il comma 1116, dell’articolo 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
b) l’articolo 14 bis del D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;
c) il comma 2, lettera a), dell’articolo 188 bis, e l’articolo 188 ter, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni;
d) l’articolo 260 bis del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni;
e) il comma 1, lettera b), dell’articolo 16 del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205;
f) l’articolo 36, del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, limitatamente al capoverso «articolo 260 bis»;
g) il decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 17 dicembre 2009 e successive modificazioni;
h) il decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, 18 febbraio 2011, n. 52.
In sede di conversione, peraltro, sono state introdotte due ulteriori disposizioni: anzitutto, il nuovo comma 3 dell’art. 6 del d.l. n. 138/2011, che demanda al D.M. del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Mare, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa “sentite le categorie interessate”, il compito di individuare – entro 90 gg. dall’entrata in vigore della legge di conversione – specifiche tipologie di rifiuti, alle quali, in considerazione della quantità e dell’assenza di specifiche caratteristiche di criticità ambientale, sono applicate, ai fini del sistema di controllo di tracciabilità dei rifiuti, le procedure previste per i rifiuti speciali non pericolosi; dall’altro, poi, è stato inserito un nuovo comma 3-bis che, con previsione innovativa, consente agli operatori che producono esclusivamente rifiuti soggetti a ritiro obbligatorio da parte di sistemi di gestione regolati per legge (si pensi, ad esempio, agli oli e grassi vegetali ed animali esausti, ai rifiuti di beni in polietilene, alle batterie al piombo esauste ed ai rifiuti piombosi od, ancora, agli oli minerali usati ed ai RAEE) la possibilità di delegare la realizzazione dei propri adempimenti relativi al SISTRI ai consorzi di recupero, secondo le modalità già previste per le associazioni di categoria.
Per quanto concerne i risvolti penali della legge di conversione, a parziale modifica di quanto affermato al § 3 della Relazione di questo Ufficio del 5 settembre u.s., il reinserimento delle 3
disposizioni in un primo momento abrogate dal decreto (v. supra) determina nuovamente gli effetti descritti a proposito della “reviviscenza” delle sanzioni previste dall’art. 258 T.U.A. nella formulazione antecedente alle modifiche operate dal D.Lgs. n. 205/2010, già segnalati nel § 4 della Relazione di questo Ufficio n. III/09/2011 del 2 agosto 2011 in sede di commento delle novità introdotte in materia ambientale dal D. Lgs. 7 luglio 2011, n. 121.
In particolare, a parziale modifica di quanto segnalato nel richiamato § 4 della predetta relazione, poiché, il comma 2-bis dell’art. 39 del D. Lgs. n. 205/2010 (come modificato dal D.Lgs. n. 121/2011), stabilisce che l’applicazione delle “vecchie” sanzioni dell’art. 258 si applica «fino alla decorrenza degli obblighi di operatività del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI)», rileva, oggi, a seguito della conversione in legge del d.l. n. 138/2011, ai fini dell’individuazione del dies ad quem, quanto previsto dall’art. 1 del D.M. 26 maggio 2011 (recante la “Proroga del termine di cui all’articolo 12, comma 2, del decreto 17 dicembre 2009, recante l’istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti”: G.U. 30 maggio 2011 n. 124) come integrato dall’art. 6, comma 2, del d.l. n. 138/2011 (sostituito, come detto, dalla L. n. 148/2011 di conversione del medesimo) che, in merito all’entrata in vigore del SISTRI, non prevede più il meccanismo a tappe descritto nel richiamato § 4, ma due sole date e, precisamente:
– 9 febbraio 2012
a) per i produttori di rifiuti [ex art. 3, comma 1, lettera a) TU SISTRI] che abbiano più di 500 dipendenti,
b) per le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi [ex art. 184, comma 3, lettere c), d) e g), TUA], che hanno più di 500 dipendenti,
c) per le imprese e gli enti che raccolgono o trasportano rifiuti speciali a titolo professionale (c.d. “trasportatori professionali) autorizzati per una quantità annua complessivamente trattata superiore a 3.000 tonnellate;
d) per i soggetti di cui all’art. 3, comma 1, lettere c) e d) del TU SISTRI (stimati in circa 5.000 impianti).
e) – per i soggetti di cui all’art. 3 del TU SISTRI, non menzionati nei commi da 1 a 5 dell’art. 1, D.M. 26 maggio 2011, nonché per i soggetti di cui all’art. 4 del TU SISTRI.
f) per i produttori di rifiuti [ex art. 3, comma 1, lettera a), TU SISTRI] che abbiano da 251 a 500 dipendenti,
g) per le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi [ex art. 184, comma 3, lettere c), d) e g), TUA] che hanno da 251 a 500 di-pendenti,
h) per i Comuni, gli enti e le imprese che gestiscono i rifiuti urbani della regione Campania;
i) i produttori di rifiuti [ex art. 3, comma 1, lettera a), TU SISTRI] che abbiano da 51 a 250 dipendenti,
l) le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi [ex art. 184, comma 3, lettere c), d) e g), TUA], che hanno da 51 a 250 dipendenti.
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m) i produttori di rifiuti [ex art. 3, comma 1, lettera a), TU SISTRI] che abbiano da 11 a 50 dipendenti,
n) le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi [ex art. 184, comma 3, lettere c), d) e g), TUA], che hanno da 11 a 50 dipendenti,
o) le imprese e gli enti che raccolgono o trasportano rifiuti speciali a titolo professionale (i c.d. “trasportatori professionali”) che sono autorizzati per una quantità annua complessivamente trattata fino a 3.000 tonnellate (stimati in un numero di circa 10.000);
– non prima del 1 giugno 2012
a) per i produttori di rifiuti [ex art. 3, comma 1, lettera a), TU SISTRI] che abbiano fino a 10 dipendenti.
L’applicazione delle sanzioni (sia amministrative pecuniarie che, per quanto di interesse, penali) previste dal previgente art. 258 T.U.A., cesserà dunque, per i soggetti indicati in precedenza, secondo il predetto nuovo scadenzario, come modificato dalla L. n. 148/2011.
Per quanto, infine, concerne gli effetti in sede penale derivanti dall’abrogazione – anche se per un periodo di tempo limitato (dal 13 agosto al 16 settembre 2011) – delle predette disposizioni, è indubbio che gli stessi si sono ormai verificati per effetto del combinato disposto degli artt. 25 Cost. e 2 cod. pen. La reintroduzione, ad opera della legge di conversione n. 148/2011 delle disposizioni abrogate dal d.l. n. 138/2011, ha infatti la funzione di ripristinare un “continuum” normativo facendo risalire nel tempo la nuova disciplina alle originarie disposizioni decadute e consolidandole negli effetti, così da assicurare la permanenza dei medesimi senza soluzione di continuità, salvo che per il richiamato periodo di breve vigenza del d.l.